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和谐社会背景下的税收国家建设

来源::未知 | 作者:admin | 本文已影响

【摘要】

  税收国家与和谐社会是历史发展的方向,和谐社会与税收国家具有内在的统一性。税收国家代表了现代社会最佳的社会治理模式和人类存在状态,也是人类历史发展的必然趋势和必经阶段。建设税收国家对于建设和谐社会具有重要的意义,它能够确保国家职能的充分实现,能够维护纳税人的合法权益,能够为我国税收法治建设提供重要的基础。建设和谐社会中的税收国家需要从立法、执法和司法方面采取相应的对策。

【关键词】和谐社会;税收国家;税收法治;纳税人权利

  人的一生中有两件事情是不可避免的,一是死亡,一是纳税。这是在西方发达国家十分流行的一句名言。在这些国家中,税收的观念深入人心,那里的人民习惯于称呼自己为“纳税人”,那里的政府习惯于称呼自己为“纳税人的政府”。在西方发达国家,税收表达了人民和政府之间最基本的关系,税收代表了人民的基本权利和义务,也体现了国家的基本职责与权威。用税收国家一词来概括税收在西方发达国家中的重要地位是再合适不过的。

  我国自改革开放以来,税收在国家生活中的地位逐渐凸现出来,特别是十四大确立社会主义市场经济的发展目标以来,税收逐渐深入到国家经济运行的每一个角落。如果说个人所得税的开征使得白领阶层和高收入群体感受到了税收的存在的话,个人储蓄存款利息所得税的开征则使得最普通的老百姓也深深地感到:税收就在我们身边。随着历史的车轮驶入二十一世纪,随着我国社会主义市场经济体制的初步建立,人民和国家之间的关系将朝着一个逐渐单一和清晰的方向发展,那就是税收关系。在一个富强、民主、法治的新中国,人民的基本义务是缴纳税收,基本权利是享受国家提供的安全、富足和自由的发展环境,国家的基本权利是从人民那里获得税收,基本义务是为人民提供一个安全、富足和自由的发展环境。二十一世纪,中华民族的伟大历史车轮正在向着一个坚定的目标前进:税收国家。

  一、税收国家与和谐社会是历史发展的方向

 实现社会和谐,建设美好社会,始终是人类孜孜以求的一个社会理想,也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验,根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治,就是社会主义民主得到充分发扬,依法治国基本方略得到切实落实,各方面积极因素得到广泛调动;公平正义,就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现;诚信友爱,就是全社会互帮互助、诚实守信,全体人民平等友爱、融洽相处;充满活力,就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重,创造活动得到支持,创造才能得到发挥,创造成果得到肯定;安定有序,就是社会组织机制健全,社会管理完善,社会秩序良好,人民群众安居乐业,社会保持安定团结;人与自然和谐相处,就是生产发展,生活富裕,生态良好。这些基本特征是相互联系、相互作用的,需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。[1]

  二、和谐社会与税收国家具有内在的统一性

  早在1918年,著名经济学家约瑟夫;熊彼特(Joseph Schumpeter,1883-1950)就在《税收国家的危机》一文中论述了税收国家的相关问题。他认为,财税与现代国家有着密不可分的关系,现代国家机构和形式实际上是根源于其财政上的使命,因此可以把现代国家称为“税收国家”(the tax state)。[2]目前,学界一般把税收收入占国家财政收入大半以上的国家称为税收国家。公债收入也是变相的税收收入,因为公债最终要靠税收来偿还。历史上,税收国家的出现是在进入现代以后,在此之前的封建国家属于所有权者国家或称家计国家、家产国家。所有权者国家以封建土地所有关系为基础,其财政收入主要来源于封建地租。进入现代国家以后,国家财政收入的中心嬗变为对私有财产进行公权力介入的税收。国家不直接拥有财产,也不直接从事营利性经营活动。在这种意义上,税收国家也可称为无产国家。[3]

  税收国家与和谐社会具有内在的一致性,税收国家产生和存在的基础与和谐社会的基本要求是一致的。

 税收国家产生的经济基础是市场经济和公共财政。市场经济是以市场为资源配置主要形式的经济形态,与计划经济相对应。市场经济存在于商品经济社会,在自然经济社会和产品经济社会都不存在市场经济。在自然经济社会,社会生产最主要的资源都控制在国家手中,国家可以直接凭借所有权取得维持国家存续的财政收入,此时的财政是家计财政。在产品经济社会,社会生产最主要的资源都控制在由每个成员组成的社会手中,(注释:在产品经济社会,阶级意义上的国家已经消灭,具有组织生产、分配产品以及维持秩序职能的国家仍会继续存在。)社会通过自主分配的形式取得自身需要的财政收入。在计划经济社会,社会生产最主要的资源也掌握在国家手中,国家通过计划分配的形式(实际是凭借所有权)取得财政收入,此时的财政属于国家财政。只有在市场经济社会,社会的生产资料掌握在市场主体手中,国家并不直接掌握生产资料,也不直接进行盈利性经营活动,而是通过税收的形式分享市场主体的经营成果,从而取得财政收入,此时的财政属于公共财政。公共财政是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为。[4]市场经济和公共财政是税收国家存在的经济基础。

  税收国家存在的政治基础是现代民主政治和法治国家。税收国家的原则和理念内在地包含着法治的原则和理念,一个真正意义上的税收国家必定是法治国家。税收国家形成的一个根本前提是合宪、合法税收的存在。税收国家的税收不仅仅是一个名义上的税收,而且必须是一个合宪、合法的税收,是一个在符合正义理念的宪法和法律秩序统治之下的税收,而一个符合正义理念的宪法和法律的统治秩序则以法治国家的存在为前提。税收国家的一个基本特征是合法“侵犯”公民的财产权。税收国家的主要财政来源是税收,而税收是财产权无偿地由私人手中转到国家手中,即税收是对公民财产权的一种侵犯。财产权是宪法所保护的公民的基本权利,对公民财产权的侵犯必须合宪、合法。保证国家合宪、合法地侵犯公民财产权的一个基本前提就是法治国家的存在。法治国家的形成无疑都是以现代民主政治作为基础和前提的,由此,税收国家存在的政治基础就是现代民主政治和法治国家。

  三、税收国家建设对于和谐社会的意义

  税收国家代表了现代社会最佳的社会治理模式和人类存在状态,也是人类历史发展的必然趋势和必经阶段。建设税收国家对于建设和谐社会具有重要的意义,它能够确保国家职能的充分实现,能够维护纳税人的合法权益,能够为我国税收法治建设提供重要的基础。

  (一)建设税收国家对于国家的意义

  建设税收国家可以为国家履行职能提供充足的物质保障,从而确保整个国家的稳定、繁荣与昌盛。税收国家确保国家职能充分实现的基本途径是保障国家税收债权的充分实现。

 税收国家为国家税收债权的实现提供了合理性基础。税收国家是纳税人和国家之间双向互动的基本社会治理模式:纳税人向国家交纳税收,国家向纳税人提供公共物品。这种双向互动的社会治理模式为国家征税提供了合理性基础,同时也就获得了广大纳税人的理解与支持。在税收国家中,纳税是每个公民最基本的义务,同时也是每位公民都愿意自觉履行的义务。[5]在他们眼里,纳税与吃饭、穿衣没有什么区别,同样都是为了获得一种满足与享受,只不过后者提供的是私人物品(private goods)而前者提供的是公共物品(public goods)而已。

税收国家为国家税收债权的实现提供了效率基础。税收国家中形成了一系列为纳税和征税服务的制度、设施、职业和人员培养。税收国家中的税法相对复杂,普通公民和企业很难凭借自身的知识与能力来完成纳税以及其他相关事务,但税收国家中有专门的税法专业人员,他们可以提供从纳税申报到税款缴纳,从税收筹划到税收权利救济等税收活动的全程服务。这些专业人员的运作一方面方便了纳税人,另一方面也大大降低了国家征税的成本,同时也就提高了国家征税的效益,使得国家能够以最小的成本取得最大的税收收入,这实际上也就更好地实现了国家的税收债权。

  税收国家为国家税收债权的实现提供了法治保障。税收国家同时也就是法治国家,体现在税收领域就是税收法治(rule of law in taxation)。税收法治的实现为国家税收债权的实现提供了充足的制度保障,完善的税收立法使得那些想偷逃税款的个别纳税人无漏洞可钻,强大的税收执法威慑住了个别纳税人的投机心理,公正的税收司法使得偷逃税款的纳税人甘于伏法,严密的税收监控网络使得个别税收“硕鼠”无容身之地。税收法治最大限度地确保了国家税收债权的实现。

  (二)建设税收国家对于纳税人的意义

  建设税收国家有利于确立纳税人与国家法律地位平等的观念,提高纳税人的社会地位。[6]税收国家作为一个双向互动的社会治理模式,纳税人和国家分别是这一互动的两极。纳税人向国家缴纳了税收,有权享受国家所提供的公共物品,国家向纳税人提供了公共物品,有权向纳税人征税。国家与纳税人不过是一种互利交换的关系,二者在法律地位上是平等的,国家丝毫不比纳税人优越。在税收国家中,税收法治统治着(govern)国家与纳税人之间的这种互动关系,无论是纳税人还是国家,均必须按照税收法治的要求来行使权利和履行义务,任何一方均不得享有超越税收法律的特权,双方的法律地位是平等的。纳税人在税收国家中是一个非常神圣的称呼,无论你的地位多么卑微,无论你的衣衫多么褴褛,只要你理直气壮地说一句“我是纳税人”,任何权威都要向你肃然起敬,任何高官都要向你低头。在税收国家中,纳税人是真正的主人,税收国家是纳税人的天堂。

 税收国家建立了一整套为纳税人服务的制度、设施,并有专业的税法职业予以保障。代表国家征税的税务机关会向纳税人提供最优质的服务,不仅告诉你应当如何纳税人,还告诉你如何纳税将使你的税负最轻。(注释:美国主管税收事务的最高机构——国内税收署,在1953年之前称为Bureau of Internal Revenue,现在称为Internal Revenue Service,更贴切的翻译应该为“国内税收服务署”。从Bureau到Service,虽只有一字之差,但其中所体现出来的观念转变是重大的,国内税收服务署从一个管理纳税人的政府机关变成了一个为纳税人提供服务的公共机关。See Patricia T. Morgan, Tax Procedure and Tax Fraud in a Nutshell, West Group 1999, p.5. 在此,笔者大胆建议将我国的国家税务局和地方税务局改为“国家税收服务局”和“地方税收服务局”。这样既可以充分体现税务局为纳税人服务的宗旨,又可以与我国的“人民政府”、“人民法院”、“人民警察”等称呼相呼应,共同组成为人民服务的公共组织体系。)税务顾问、税务代理人、税务律师等一系列社会专业人员会为纳税人的纳税事项提供全程服务,从而使得纳税人可以把更多的精力投入到能给自己带来更大收益的活动中去。

  税收国家的税收法治为纳税人权益的实现提供了制度保障。完善的税收立法详细规定了纳税人作为税收国家的真正主人所享有的各项税收权益,强大的执法、公正的司法以及完备的法律监督体系都在向纳税人诉说着一个永恒的承诺:你们的权利可以得到最充分的保障!

  (三)建设税收国家对于税收法治的意义

  严格地说,建设税收国家的过程就是就设税收法治的过程。税收国家与税收法治是一个事物的两个方面:从税收是国家财政收入的主要来源的角度讲是税收国家,从税收领域实现了法治状态来讲是税收法治;税收国家更多地强调了经济基础的成分,税收法治则更多地强调了上层建筑的成分;但二者在实质上是统一的。

  税收国家与税收法治是相辅相成的,税收国家为税收法治的形成提供了经济基础,税收法治为税收国家的建立提供了政治保障。税收国家与税收法治是齐头并进的:税收国家建成之日就是实现了税收法治之时,税收法治建成之日也就是实现了税收国家之时。

  四、我国建设税收国家的对策

  (一)建设税收国家的立法对策

  税收国家是在税收领域实现了法治的国家,建设税收国家的一个根本前提是建立一个完善的税收法律体系,因此,我国加快税收国家建设的首要任务是加快税收立法进程,完善税收法律制度。

  在税收宪法层次,目前最紧要的目标是进行税收立宪,即把最基本的税收事项以及人民和国家最基本的税收关系规定在宪法之中。纵观世界各国宪法,无论是西方发达国家,还是广大发展中国家,无一不在宪法中对有关税收的根本事项予以规范,我国作为最具活力和潜力的发展中国家以及追赶发达国家的世界大国,更应该尽快在宪法中对有关税收的基本事项予以规范。税收国家的基本关系是税收征纳关系和公共物品提供关系,因此,税收宪法中首先应当规定人民的纳税义务以及国家提供公共物品的义务。税收法定原则是税法领域的“帝王条款”,也是实现税收法治的基本前提条件,因此,税收宪法中应当明确税收法定原则。税收国家是纳税人的国家,纳税人是国家的主人,纳税人作为主人的地位必须通过相应的法律制度予以保障,税收宪法中应当明确规定纳税人所享有的最基本的权利,如依法纳税、税负从轻、诚实推定和权利救济等。由于市场经济和法治国家是税收国家存在的经济基础和政治基础,因此,广义的税收宪法还应当包括有关市场经济和法治国家的相关规定。[7]

 在税收法律层次,根据税收法定原则,税收的开征、减免和其他基本要素均由法律来规定。因此,税收法律将承担起详细规定纳税人的纳税义务和全面保障纳税人权利的重任。税收法律也将是税收法律规范存在的最主要的形式,是税收法治的基础,是实现税收国家最基本的保障。税收立法需要以税收宪法为根本指导,遵循税收宪法的理念和基本原则来制定,用基本法律的形式来展现税收国家中纳税人和国家的权利义务。目前,我国在税收立法层次最紧迫的任务是把大量的税收行政法规上升到税收法律的层次,并在条件成熟时制定在整个税收领域具有统帅作用的《税收基本法》或《税法通则》,全面建设税收法治的大厦。

在税收行政法规层次,除了上文提到的把基本的税收行政法规上升到法律的层次,最重要的任务就是为了确保税收法律的实施而制定相应的税收实施细则,如果说税收法律的作用是形成一张税收法制之网的话,那么,税收行政法规的作用就是将这张网的网眼做得尽量小一些。目前,我国大量的税收实施细则都是由财政部或国家税务总局制定的,在税收国家中,这些权利应主要由最高行政机关即国务院来行使。

  (二)建设税收国家的执法对策

 完善的税收法律制度需要完善的执法系统予以实施,“徒法不足以自行”,没有完善的执法系统,所有的税收法律规范都只能相当于一张白纸,因此,严格税收执法,实现税务领域的依法行政是税收国家的题中应有之意。法治的基本特征是一切法律主体均处于法律的统治之下,法律面前人人平等。税收法治的基本要求是纳税人依法纳税,国家依法征税,而核心在于国家依法征税。因此,严格税收执法,实现税务领域的依法行政是税收国家建设的重中之重。

 提高我国税收领域的执法水平,除了以完善的税收法律制度的存在为前提以外,最重要的是实现依法行政。依法行政,首先需要提高税收执法人员的法治素质,取消执法人员的特权观念,强调执法人员与纳税人一样处于税法的制约之下,税务执法机关和执法人员与纳税人在法律地位上是平等的;其次要建立完善的自我约束机制,通过税收执法机关内部的纪律约束来达到依法行政的目标;再次是赋予纳税人完善的权利救济机制,通过纳税人的权利救济机制来制约税收执法机关和执法人员的违法乱纪行为,从而间接达到依法行政的目标;最后是建立完善的法律监督机制,通过上级税收执法机关、权力机关、司法机关以及整个社会的监督机制来对税收执法机关及其执法人员的税收执法行为予以监督,从而确保税收领域依法行政目标的实现。

  (三)建设税收国家的司法对策

  法治国家一切法律问题最终都要由法院来解决,(注释:司法被认作是社会正义的最后一道防线,它像社会的镜子,镜子若看不清楚,社会正义就会出问题。在一个国家现代化的历程中,司法应扮演稳定社会秩序、带动社会进步的角色。在法律文化启蒙方面,的确只有法官才能最终使国民相信法律、依靠法律。参见韩世远. 论中国民法的现代化[J]. 法学研究, 1995(4).)因此,建设税收国家必然要求加强税收司法,完善司法审查制度。我国目前的税收司法建设很不健全,一方面法院缺少专门的税法人才,处理税务案件的能力不足,另一方面法院仅享有十分有限的司法审查权,实际上无法对大量的税收规范性文件的合法性和合宪性予以审查,限制了法院在推进税收法治建设进程中的作用。

 建设税收国家,首先需要设立专业的税务法院或税务法庭以应对税务案件的专业性和复杂性。世界上税收国家建设比较完善的国家大多都有专门处理税务案件的税务法庭或税务法院。针对我国目前的司法体制现状,可以考虑首先设置税务法庭。设立税务法庭是应对税务案件的专业性和大量性、实现依法治税和保护纳税人合法权益的需要。设立税务法庭具有现实可能性,不存在法律上的障碍,各地已经有了相关实践,社会已经培养了大批税法专业人才。税务法庭的受案范围包括税务方面的民事和行政案件。在地域管辖方面,对于民事税务案件由被告所在地的法院管辖,对于行政税务案件则按照行政诉讼法关于法院管辖的规定处理。在级别管辖方面,一般的税务案件均由基层人民法院受理,重大税务案件可以由中级人民法院受理,特别重大税务案件可以由高级人民法院受理。最高人民法院一般不作为一审法院受理税务案件,在特殊情况下,最高人民法院可以决定直接受理税务案件。[8]其次,需要完善我国的司法审查制度,赋予法院更全面的司法审查制度,以充分发挥法院在税收国家建设进程中的能动作用。针对我国目前的司法审查制度(行政诉讼制度)现状,可以考虑赋予法院对于税收行政法规以下的税收部门规章和其他税收规范性文件的司法审查权,如果法院在审理税务案件的过程中发现这些规范性文件违反税收宪法、税收法律或税收行政法规,法院有权拒绝适用这些规范性文件,从而间接否定这些规范性文件在事实上的法律效力,[9]同时,法院可以建议相应的制定机关对这些规范性文件予以修改或者建议有权机关宣布这些规范性文件无效。

  税收国家建设任重而道远,需要各方面的配套建设同时进行,如社会主义市场经济建设、社会主义法治国家建设、社会主义精神文明建设等。税收国家的建设是一个庞大的社会工程,需要社会全体成员的共同努力,但只要我们能坚定社会主义税收国家的发展方向,相信在二十一世纪中叶,一个伟大的社会主义税收国家一定会巍然屹立在拥有五千年文明史的中华大地之上。

【注释】

  [1]胡锦涛. 深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义 扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结[J]. 人民日报, 2005-2-20, (1). 

  [2]宋林飞. 经济社会学研究的最新发展[J]. 江苏社会科学, 2000(1). 

  [3][日]北野弘久. 税法学原论[M]. 陈刚等译. 北京:中国检察出版社, 2001. 2. 

  [4]叶振鹏、张馨. 公共财政论[M]. 北京:经济科学出版社, 1999, 1. 

  [5] Patricia T. Morgan, Tax Procedure and Tax Fraud in a Nutshell, West Group 1999, p.1. 

  [6]翟继光. 税收法律关系研究[J]. 安徽大学法律评论, 2000(2). 

  [7]翟继光. 税收立宪的主要研究课题与研究方法[J]. 财税法论丛(第3卷). 北京:法律出版社, 2004. 

  [8]翟继光. 试论税务法庭在我国的设立[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报, 2003(4). 

  [9]波斯纳. 法律的经济分析[M]. 蒋兆康译. 北京:中国大百科全书出版社, 1997. 784. 


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