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西部开发中发行地方政府债券的分析

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[摘要]世界上大多数国家都允许地方政府发行债券。在一些发达国家,债券融资是地方政府筹集资金的重要渠道,也是实现政府职能和进行基础设施建设的重要资金来源。如日本,地方公债收入占全部收入的1/3,1986年日本地方公债发行规模达6.6兆日元,占当年地方财政预算的12.5%。在美国,地方政府债券规模也很大,以1996年为例,美国地方债券总额占整个债券总额的 9.29%,通过发债筹集的资金主要用于交通、通讯、住宅、教育医院和污水处理系统等地方公共设施建设。我国尚未允许地方政府发债,但从当前的经济和财政状况看,允许地方政府发行债券已越来越必要。目前我国中央政府通过发行国债取得部分收入,等发行结束后再转借给地方政府使用,与其这样,倒不如让地方政府以自己的信用在资本市场上筹集资金,无疑有利于强化地方政府的债务意识和偿还债务的压力,并从总体上提高政府债务资金的效益。

  一、我国允许地方政府发行债券的必要性

  世界上大多数国家都允许地方政府发行债券。在一些发达国家,债券融资是地方政府筹集资金的重要渠道,也是实现政府职能和进行基础设施建设的重要资金来源。如日本,地方公债收入占全部收入的1/3,1986年日本地方公债发行规模达6.6兆日元,占当年地方财政预算的12.5%。在美国,地方政府债券规模也很大,以1996年为例,美国地方债券总额占整个债券总额的 9.29%,通过发债筹集的资金主要用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方公共设施建设。我国尚未允许地方政府发债,但从当前的经济和财政状况看,允许地方政府发行债券已越来越必要。

  (一)实施西部大开发战略,存在着严重的资金供求矛盾。

  1.实施西部大开发战略,改善投资环境,必须加大对中西部地区的资金投入。

  首先,应加大对西部地区公路、铁路、机场、电网、通信、水利等设施的投入,为西部发展打通通道,化解区位劣势。其次,加大对生态环境的保护和改造是西部发展的根本。应吸取美国进行西部大开发对生态环境造成极大破坏的教训,大力改善生态环境,建立专项基金,重点用于治理水土流失,保护以绿洲为中心的生态系统,抓紧实施天然森林保护工程,为西部开发打好根基。再次,加大科技教育投入,开发人力资源。不仅要保证义务教育的实施,还要大力发展职业技术培训,提高教育投资的转化率,提高劳动力素质,强化西部地区获取外部知识和新创造知识的能力。这些都产生了对资金的巨大需求。

  2.西部大开发面临的严重的资金短缺问题。

  (1)中央的直接投资有限。我国正处于经济快速发展的时期,资金短缺是一个重要的制约因素。由于西部地区生产力总量少,资金比较效益低,低收入人口尤其是贫困人口多,因此资金短缺问题更加突出。同时随着体制改革的不断深化,中央财政的集中能力和支配能力在不断减弱(中央财政收入占GDP的比重由 1978年的31.24%减少到1998年的12.44%),因此,虽然中央财政支持西部地区的比重不断提高,但在总量上相对于西部的实际需求还存在很大差距。

  (2)银行投资进入困难较大。一是随着国家专业银行转化为商业银行,经营目标转化为利润和效益最大化,银行的风险意识大为增强。由于西部地区的风险承担能力比东中部小,而投融资的风险比东中部大,贷款向东中部倾斜便成为意料之事。二是虽然国家成立政策性银行重要目的之一是负有支持不发达地区和支持重点产业和基础产业发展的责任,但政策性银行毕竟也是银行,也要考虑到风险成本问题,对西部地区的贷款也不得不相当谨慎。三是国家规定无论是商业银行还是政策性银行,对项目贷款必须要求项目有一定比例的资本金支持,由于西部地区自有资金少,就是有了好项目也难以筹集到规定比例的资本金,使很多贷款项目难以落实。

  (3)西部地区内部资金积累能力弱。从1994年开始,我国实行分税制的财政体制,地方税体系不十分完善,缺乏主体税种。中西部地区政府往往由于地方经济不发达,有税种无税收或征收成本偏高;地方税的立法和管理权限过于集中,省级政府只有制定一些具体的征税办法和补充措施的权限,不能充分发挥税收因地制宜的调节功能和体现地区经济的特殊性。从1998年东、中、西部地方预算内财政收入数来分析,东部占全国的60.63%,中部比例为24.62%,而西部仅为15.14%,显然是不能满足地方经济发展的需要的。

  (4)利用外资机制不灵活,渠道少,困难大。西部地区自然条件较差,使得交通、通信等基础设施的硬环境改善相当艰难,外资进入的回报率低;西部地区在人才、信息、经营管理等方面远远不适应吸引外资进入的要求。

  (二)允许地方政府发行债券,能为地方政府造就一个灵活的筹资机制

  1.由于债券是有偿使用,又受到社会监督,会促使地方政府更关心资金使用效益,增强还款的责任感。目前我国中央政府通过发行国债取得部分收入,等发行结束后再转借给地方政府使用,与其这样,倒不如让地方政府以自己的信用在资本市场上筹集资金,无疑有利于强化地方政府的债务意识和偿还债务的压力,并从总体上提高政府债务资金的效益。

  2.地方政府债券的发行能减轻中央政府的财政压力,有利于降低财政赤字。这几年为了启动经济,中央政府的财政支出增长很快,财政赤字已非常突出。1998年财政赤字已高达958.01亿元,且当年还本付息占中央财政支出比重接近50%,这不仅极大限制了财政政策发挥的效用,也加大了潜在的财政风险。在这种情况下,允许地方政府发行债券可减轻中央政府的压力。

  3.由于为地方政府新开辟了财源,在一定程度上可抑制“三乱”现象的出现。目前我国“三乱”现象的存在,一方面反映出地方政府收费不够规范,但另一方面在某种程度上反映出地方缺乏正常、合法渠道来筹措资金。允许地方政府发债,有利于地方政府增加筹资来源渠道。

  二、允许地方政府发行债券的可行性分析

  1.我国经济持续快速发展,为地方政府债券的发行提供了经济条件

  1978—1997年,我国GDP平均每年增长9.9%,1998年我国GDP又增长了7.8%。随着经济持续高速增长,社会闲散资金和居民收入有了很大提高。1998年城镇居民人均可支配收入为5425元,农民人均收入2160元;虽然七次降息,但居民储蓄存款仍有增无减。再从物价水平来看,发行地方政府债券的最佳时机已经来临,从1998、1999年情况看,由于物价水平持续走低(1998年商品零售价格总水平比上年下降2.6%),银行利率七次下调,现在发行地方政府债券的筹资成本已大为下降,如1997年发行的(三年期)记账式(四期)国债和(三年期和五年期两种)凭证式(二期)国债,年利率分别仅为2.72%、3.02%和3.25%。另外,从1999年11月1日开始对利息所得征收个人所得税,这样免征个人所得税的地方政府债券的吸引力会越来越大,因此发行地方政府债券的最佳时机已经来临。

2.我国证券市场的日益发达和证券监管机制的日益健全,可以保证地方政府债券得以顺利发行

  目前我国股票市场和债券市场正日趋成熟,以债券市场为例,具体表现在:(1)市场规模迅速扩大,一级市场和二级市场均取得长足的发展,1996 年我国国内债券发行总额为3172.29亿元,兑付额为786.64亿元,期末余额为4361.43亿元,上海证交所成交额为17401.64亿元,深圳证交所成交额为636.35亿元。此外,债券品种与期限结构进一步多样化,初步形成合理的国债期限结构。(2)债券市场的监管和法制建设逐步完善。先后颁布《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《禁止证券欺诈行为暂行条例》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》等法律和法规,初步形成了较合理的债券市场监管制度与法律体系,为地方政府债券的发行提供了法律的保障。

  3.现在我国债券规模还处于安全线以内,发行地方政府债券的潜力完全存在

  衡量债务规模是否适度的重要指标,主要看债务负担率(债务负担率:债务总额/GDP)。目前西方国家债务负担率较高,以1996年为例,美国为 63%,英国为59%,德国为60%,日本为90%,意大利为124%,而我国1994、1995、1996、1997年债务负担率分别为6.05%、 6.55%、7.29%、8.12%,发行地方政府债券的潜力存在。

  三、地方政府发行债券的有关设想

  1.制定修改我国有关法律

  首先,修改我国《预算法》,授予地方政府发行债券的权限;其次,要制定《地方政府债券发行管理法规》,使地方政府债券的发行、流通做到有法可依。地方政府债券的发行可像企业债券一样采取审核制,地方政府必须符合有关条件,如几年来财政收支状况是否平衡、资金投向是否符合产业政策、还贷是否有保证,才考虑是否准予发行。在发行初期,对地方发行债券的数量、规模加以必要的控制。

  2.明确地方政府债券的用途,使其充分发挥效益。

  地方政府在发行债券时,必须明确其社会、经济目标,同时相应明确地方政府债券的科学用途。一般说来,地方政府发债筹集的资金在支持西部大开发中应主要用于以下几个方面:(1)基础产业投资,主要是农业、能源、交通、邮电、通讯、原材料等基础产业的建设。(2)对兼有公共投资和商业投资双重特点的公共设施项目投资,包括文教、卫生、城镇基础设施建设等。(3)增进社会福利投资,主要包括住宅建设、环境保护、绿化和环境治理。(4)政府资助与政府鼓励的产业,如:高新技术产业、出口创汇产业等。杜绝地方政府发行“赤字债 ”的现象,确保地方债券资金主要用于经济建设,而不是弥补经常性收入的不足。

  3.合理确定地方政府债券发行的规模

  合理确定地方政府发债的规模和度应有两个依据,其一是地方政府支出的规模占GDP的比重。确定地方政府发债规模的顺序应该是:首先,确定地方政府的合理公平支出界限;其次,考虑地方政府的税收、必要的基金和费收入所能筹集的资金后,其余的就是应该以地方政府发债筹集的资金,也即地方政府发债的规模。其二,应该依据地方政府的偿债能力和经济波动等情况。地方政府债券的发行与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比,如果地方政府发债规模过大,会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力,会使地方政府陷入债务困境,所以确保地方政府发债的适度和安全是首要问题。

  4.协调地方政府债券的债期,平衡其利率

  为了实现政府(尤其是中央政府)的宏观政策目标,需要协调地方政府债券的债期,可有几种选择:一是为了加强对总需求的调节力度,可要求其与国债的发行和偿债期保持一致;二是为了保证国债顺利发行,可避开国债发行期,即在国债发行结束后再发行地方政府债券。一般来说,地方政府债券的偿债期应与地方经济的增长趋势相适应,使偿债期与经济高速增长期、繁荣期相吻合,有利于偿还债务。地方政府债券的利率设计可取决于以下因素:一是市场利率。从我国情况看,市场利率就是同期银行存款利率,而我国银行储蓄几乎没有风险,所以地方政府债券的利率应略高于而不应低于同期存款利率,否则地方政府债券难以发行。二是同期国债利率。一般来说,国债信誉度高于地方政府债券,所以地方政府债券的利率也应高于国债利率。

  5.建设地方政府债券的监控机制

  从国外经验和我国具体情况看,笔者认为,我国地方政府债券的监控机制应由中央政府、地方权力机关、地方审计部门组成,对是否发行地方债券,其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面的监控。对地方政府债券实行复式预算,建立预算管理体系。为了充分反映地方政府债券的规模、地方政府的债务依存度、地方居民人均债务负担情况,应对地方政府债务实行单独预算管理,即在地方预算中对地方政府债券实行单独反映,以便有关监督机构和社会各界对地方政府债券实施监督考核。


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